城市生活垃圾處理現(xiàn)狀與對(duì)策建議

　　一、城市生活垃圾處理狀況

　　(一)生活垃圾量增長主要源自城市人口增長和城市范圍擴(kuò)大。

　　我國城市生活垃圾處理起步于20世紀(jì)80年代。在1990年前，全國城市垃圾處理率不足 2%。進(jìn)入90年代后，城市生活垃圾處理水平不斷提高。據(jù)2005年對(duì)全國661個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，生活垃圾清運(yùn)量為1.56億噸。在1990—2005年期間，城市生活垃圾清運(yùn)量年平均增長率為5.7%(見表1)，略高于城市人口平均增長率，與建成區(qū)面積增長率接近。我國統(tǒng)計(jì)的城市人口與生活垃圾收集服務(wù)人口往往不一致，且大多數(shù)城市生活垃圾還沒有實(shí)現(xiàn)全部稱重計(jì)量，因此，以統(tǒng)計(jì)的城市人口為計(jì)算基數(shù)得出的人均生活垃圾產(chǎn)量會(huì)產(chǎn)生較大誤差。以天津市和成都市為例，人均生活垃圾年產(chǎn)量(以清運(yùn)量代替)約為280—350千克，相當(dāng)于人均日產(chǎn)量為 0.8—1.0千克。

　　(二)生活垃圾中包裝廢棄物顯著增多。

　　城市生活垃圾成分發(fā)生了明顯變化：廚余類有機(jī)物在垃圾中的含量仍然占有較大的比例，利用潛力增加，需要分類收集；灰土含量下降，垃圾容重降低，運(yùn)輸車輛壓縮需求增加，填埋作業(yè)難度加大；可回收物增加；垃圾熱值升高，為采用現(xiàn)代化焚燒處理創(chuàng)造了條件(見表2)。

　　城市生活垃圾中有機(jī)成分約占總量的 60%，無機(jī)物約占40%，其中廢紙、塑料、玻璃、金屬、織物等可回收物約占總量的30%。實(shí)際上絕大部分上述廢棄物是用后的包裝廢棄物。在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，包裝品廢棄物約占城市家庭生活垃圾的20%以上，而其體積則構(gòu)成家庭垃圾的50%以上(見表3)。

　　(三)城市生活垃圾由堆放到處理。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國城市共有垃圾處理廠 (場)470座(剔除誤報(bào)數(shù))，處理能力25.7萬噸/日，集中處理量8100萬噸，集中處理率52%。其中城市生活垃圾填埋場365座，處理能力21.3萬噸／日，填埋量6900萬噸；生活垃圾堆肥廠46座，處理能力1.18萬噸／日，處理量345萬噸；垃圾焚燒廠68座，處理能力3.2萬噸／日，處理量 790萬噸。按處理量統(tǒng)計(jì)，2005年城市生活垃圾填埋、焚燒和堆肥處理的比例分別為85.2%、 9.8%和4.3%(見圖1)。與2001年相比，焚燒處理比例明顯增加，堆肥處理比例明顯下降，填埋處理比例也略有下降。

　　2005年我國城市生活垃圾填埋處理能力超過20萬噸／日。一批現(xiàn)代化生活垃圾填埋場投入運(yùn)行，標(biāo)志著生活垃圾填埋場建設(shè)水平有了顯著提高。

　　我國城市垃圾焚燒處理發(fā)展較快。2005年焚燒處理能力是2000年的11倍多，達(dá)到3.2萬噸／日，預(yù)計(jì)未來10年城市垃圾焚燒處理將得到更大發(fā)展。

　　城市垃圾堆肥處理處于停滯甚至萎縮狀態(tài)。從2001—2005年的變化可以看出，堆肥處理能力不僅沒有增加反而有所下降。我國垃圾堆肥基本為城市生活垃圾的混合堆肥，可以將廚余類有機(jī)物分選出來進(jìn)行堆肥，但此舉一方面增加運(yùn)行成本，另一方面堆肥產(chǎn)品的質(zhì)量也難以保證。此外，由于單純的廚余類有機(jī)物水分高，需要添加骨料才適宜進(jìn)行堆肥處理。

　　二、城市生活垃圾處理中存在的問題

　　1.投資水平長期過低、二次污染普遍。城市生活垃圾處理投資水平長期過低，歷史欠賬較大。1990—2005年，環(huán)衛(wèi)設(shè)施固定資產(chǎn)投資占城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資平均僅為2.2%。由于投入長期不是，許多城市主城區(qū)和近郊區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施差別大；垃圾堆放和垃圾處理、敞開收運(yùn)和密閉收運(yùn)并存；建設(shè)和運(yùn)營脫節(jié)。從1996年 (開始單獨(dú)統(tǒng)計(jì)垃圾處理情況，以前為垃圾糞便綜合統(tǒng)汁)到2005年，城市垃圾處理場(廠)建設(shè)數(shù)量和投資額呈現(xiàn)前所未有的增長，但城市垃圾處理率卻沒有明顯增加。

　　投入不足也使生活垃圾處理不達(dá)標(biāo)，監(jiān)管不到位。城市生活垃圾處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立。針對(duì)垃圾收集、運(yùn)輸和處理的標(biāo)準(zhǔn)已建立近40個(gè)，還有近30項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)正在制定中。其中一些垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)與發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)90年代的水平相當(dāng)。由于生活垃圾處理的外部性，垃圾成分復(fù)雜等原因，加以監(jiān)管是十分必要的。不同的垃圾處理方法都存在著不同的問題。如填埋。一些城市缺乏可作為填埋場用的土地資源；另外，大多是簡易填埋場或堆放場，造成嚴(yán)重的土地污染和水污染。簡易填埋處理場不能及時(shí)覆蓋；不具備完善的垃圾滲濾液收集、排導(dǎo)和處理設(shè)施，許多填埋場的滲濾液沒有達(dá)標(biāo)就排放；沒有相應(yīng)的填埋氣體排導(dǎo)和處理設(shè)施。焚燒也是如此。垃圾焚燒處理的煙氣排放控制、飛灰處理等沒有嚴(yán)格執(zhí)行。堆肥處理中的臭氣和污水也沒有得到嚴(yán)格的處理，堆肥質(zhì)量缺乏有效控制手段。由于投入不足，缺乏必要的監(jiān)管，勢(shì)必造成二次污染問題。

　　2.收費(fèi)不足以處理城市生活垃圾。隨著城市的發(fā)展，垃圾總量不斷增加；隨著環(huán)境保護(hù)法規(guī)的完善和標(biāo)準(zhǔn)的提高，垃圾處理費(fèi)用也不斷提高。現(xiàn)有城市建設(shè)維護(hù)稅中并沒有考慮這些因素。雖然國家制定了垃圾收費(fèi)政策，但在實(shí)施過程中還存在一些問題，如居民生活垃圾收費(fèi)缺乏計(jì)量收費(fèi)依據(jù)；缺少有效載體，收費(fèi)成本高；生活垃圾處理全成本構(gòu)成環(huán)節(jié)多，各地情況差異大。

　　垃圾收費(fèi)屬于服務(wù)性收費(fèi)；這種收費(fèi)需要計(jì)量，這是公平的標(biāo)尺。但現(xiàn)階段城市生活垃圾還難以計(jì)量，因?yàn)槌杀咎�高。在沒有載體的情況下，搭其他載體(如按家庭或隨水、電等一起)收費(fèi)，需要國家或地方出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，明確與其他載體的關(guān)系；不繳或欠繳的處罰標(biāo)準(zhǔn)等。只有這樣，才能保證垃圾費(fèi)的收取并不斷提高收繳率。國家雖然規(guī)定了垃圾收費(fèi)實(shí)行價(jià)格聽證制度，但所收費(fèi)用不足以支付垃圾處理的成本還要靠政府財(cái)政補(bǔ)助，一些地方政府出臺(tái)垃圾收費(fèi)政策只是應(yīng)付國家政策，忽視政策的執(zhí)行，甚至根本沒有實(shí)施�？傮w看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些城市和地區(qū)因有足夠的財(cái)力，垃圾收費(fèi)推行較慢，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的一些城市和地區(qū)雖然積極推行垃圾收費(fèi)，但收費(fèi)總量很小。截至2005年底，全國661座城市中有260個(gè)實(shí)行了垃圾收費(fèi)制度，占城市總數(shù)約 40%。除少數(shù)城市采用納入自來水收取垃圾處理費(fèi)外，大多城市還缺乏有效手段，平均收繳率不足30%。

　　3.條塊分割，導(dǎo)致垃圾處理“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。在我國，與城市生活垃圾治理和管理關(guān)系密切的部門有三個(gè)：建設(shè)部負(fù)責(zé)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生；國家環(huán)�？偩重�(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)督和除城市生活垃圾外的所有固體廢棄物管理；國家發(fā)改委負(fù)責(zé)垃圾處理項(xiàng)目投資。由于“條塊分割”、各行其是，建設(shè)部門主要分管垃圾產(chǎn)生后的收集、運(yùn)輸和處理，對(duì)于垃圾減量化無能為力；環(huán)保部門對(duì)垃圾也缺乏必要的管理和監(jiān)督，缺乏統(tǒng)一管理還導(dǎo)致生活垃圾處理的規(guī)模偏小，增加處理成本。例如，許多機(jī)場建設(shè)的垃圾處理廠規(guī)模較小，處理垃圾極不經(jīng)濟(jì)；如果說原來航空產(chǎn)生的所謂“涉外垃圾”需要特別處理的話，現(xiàn)在已失去了原有含義。又如非典以后，我國不少城市建起了醫(yī)療垃圾焚燒廠，處理成本在500元／噸以上；而附近的生活垃圾焚燒廠處理成本僅200元／噸左右。一般醫(yī)療垃圾經(jīng)過消毒處理后比普通生活垃圾的熱值要高，容易焚燒處理。發(fā)達(dá)國家將醫(yī)療垃圾消毒處理后并入生活垃圾處理，已有許多成功的經(jīng)驗(yàn)。因此，建立統(tǒng)一的垃圾收集處理體系，不僅可以降低成本，還可以發(fā)揮國家財(cái)政資金的最大效益。

　　三、促進(jìn)城市垃圾處理處置的對(duì)策建議

　　為促進(jìn)城市垃圾的處理處置，避免“垃圾圍城”，提出如下建議。

　　(一)市場化改革必須明確“利益攸關(guān)方”的責(zé)權(quán)利。

　　2002年8月，原國家計(jì)委、建設(shè)部、環(huán)�？偩值炔块T聯(lián)合下發(fā)《推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，要求建立城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化新機(jī)制；轉(zhuǎn)變污水、垃圾處理設(shè)施只能由政府投資、國有單位負(fù)責(zé)運(yùn)營的觀念，切實(shí)推進(jìn)城市污水、垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的市場化改革。2002年12月，建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)；采取公開向社會(huì)招標(biāo)的形式選擇垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營。

　　與發(fā)達(dá)國家相比，我國垃圾處理市場已經(jīng)很開放了，外資企業(yè)、民營企業(yè)和上市公司，已通過 BOT形式建設(shè)和運(yùn)營。如上海江橋生活垃圾焚燒廠、上海老港四期生活垃圾填埋場等，都是通過招投標(biāo)委托法國ONYX公司運(yùn)營的。我國推進(jìn)垃圾處理市場化改革，既不同于國有企業(yè)改革，也不同于英國在20世紀(jì)80年代推行的私有化改革，因?yàn)閲�外改革的目的是降低費(fèi)用提高效益。我國很多地方環(huán)衛(wèi)行業(yè)是在“不達(dá)標(biāo)、不到位”情況下運(yùn)行的；雖然環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)屬事業(yè)單位，但很多來自農(nóng)村并從事街道清掃、垃圾收集和填埋場作業(yè)的人員不僅收入低，還受到某種歧視。市場化改革后，必須明確垃圾處理的費(fèi)用分擔(dān)問題，且政府要有增加支出而不是降低支出的預(yù)期，監(jiān)管也必須到位，否則難以達(dá)到預(yù)期目的。

　　從理論上講，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所有環(huán)節(jié)都市場化，也就是相應(yīng)的資產(chǎn)全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，勢(shì)必會(huì)抬高服務(wù)價(jià)格。如果改革的推動(dòng)是由大眾選擇，那也會(huì)遇到阻力。如果一種零利潤、零稅負(fù)的準(zhǔn)事業(yè)單位是一種可行選擇的話，那么在這種企業(yè)里，企業(yè)崗位定員，收入和支出等每年都向政府監(jiān)督部門(人大)報(bào)告并接受大眾監(jiān)督。日本、德國等許多發(fā)達(dá)國家的城市都采用這種模式。我們可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，再行推廣。

　　(二)采取激勵(lì)措施，推進(jìn)垃圾減量化、資源化和熱利用。

　　發(fā)達(dá)國家城市垃圾處理的實(shí)踐表明，垃圾分類收集是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化的最有效途徑。通過垃圾分類收集，不僅可直接回收大量廢舊原料，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化，而且還可以減少垃圾運(yùn)輸費(fèi)用，簡化垃圾處理工藝，降低處理成本。受分類收集設(shè)施建設(shè)以及生活條件、生活習(xí)慣等因素影響，我國對(duì)可生物降解的有機(jī)垃圾(如廚余垃圾)分類收集難度較大；一些城市進(jìn)行試點(diǎn)，但還沒有取得明顯進(jìn)展，仍需要進(jìn)一步探索最有效的途徑。

　　建立合理的價(jià)格體系，使企業(yè)有利可圖，促進(jìn)垃圾的能源化利用。從理論上說，垃圾由各種資源構(gòu)成；但從現(xiàn)實(shí)看，要把這些“放錯(cuò)地方的資源”轉(zhuǎn)變成可用的原料，將消耗能量并具備一定的技術(shù)條件。比如，電池由金屬和塑料等多種材料加工而成，當(dāng)回收利用廢舊電池中的金屬材料和有用成分，并消除其對(duì)環(huán)境的危害時(shí)，需要大量的人力財(cái)力，有的回收成本甚至大于從礦石中提煉該金屬的成本。又如，日常使用的薄塑料袋，由于其體積大重量輕，理論上分類回收后可以作為化工原料，但回收成本也顯著高于化工原料價(jià)格。也就是說，垃圾資源化需要一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。我國的大量垃圾填埋場產(chǎn)生的甲烷氣體，大部分都直接排空而沒有利用，主要原因是資金不足，并與技術(shù)水平低有關(guān)。我國垃圾處理的科研、設(shè)計(jì)和有關(guān)的企業(yè)部門處于分散狀態(tài)，規(guī)模小且實(shí)力弱，既無力與國外同類企業(yè)競爭，也難以開發(fā)和生產(chǎn)適合國內(nèi)市場需要的技術(shù)和產(chǎn)品。我國垃圾處理技術(shù)水平比發(fā)達(dá)國家落后20—30年，許多關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備要向發(fā)達(dá)國家引進(jìn)購買，這又反過來加劇資金緊張，形成惡性循環(huán)。近年來一些城市通過清潔發(fā)展機(jī)制 (CDM)項(xiàng)目來利用垃圾填埋氣，進(jìn)行了有益的嘗試，且需要進(jìn)一步研究。

　　(三)規(guī)范垃圾資源化利用行為。

　　回收利用垃圾中廢品應(yīng)注重規(guī)范管理。社會(huì)上假冒偽劣產(chǎn)品猖獗，在某種程度上與不適當(dāng)垃圾回收利用有關(guān)。例如，將收集起來的“地溝油”添加到食用油；將過期的火腿腸重新加工后拌入新火腿腸等。我們不僅應(yīng)想到假冒偽劣的危害，也應(yīng)看到廢舊物品回收利用急需規(guī)范的重要性。

　　在激勵(lì)垃圾資源化利用的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格禁止以垃圾焚燒發(fā)電為名，行“小火電”之實(shí)。生活垃圾焚燒處理中一個(gè)值得注意的傾向是垃圾加煤摻燒發(fā)電。一些小火電按國家規(guī)定要關(guān)閉，卻打著焚燒垃圾的旗號(hào)，一夜之間由“丑小鴨”變成“白天鵝”。在收益驅(qū)動(dòng)下，一些垃圾焚燒廠設(shè)計(jì)的機(jī)組很大，如有的達(dá)到每100噸／日規(guī)模配置3MW發(fā)電能力。為了配置大的機(jī)組，故意加大建設(shè)規(guī)模，如一個(gè)城市實(shí)際產(chǎn)生200噸／日的垃圾，規(guī)劃論證時(shí)在考慮遠(yuǎn)期發(fā)展的名義下將垃圾處理規(guī)模變成了400噸／日；又將城市周邊垃圾納入考慮規(guī)劃，將焚燒處理擴(kuò)大到800噸／日，目的是表面上滿足國家允許的20%加煤量打鋪墊。更有甚者，將垃圾焚燒發(fā)電廠建在離城市70公里以外，其用意不言白明。

　　此外，應(yīng)建立并完善技術(shù)評(píng)估體系，避免造成不必要的損失。垃圾處理技術(shù)設(shè)備適用性不僅取決于技術(shù)本身，也取決于經(jīng)濟(jì)適用條件和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。目前在我國生活垃圾處理技術(shù)設(shè)備市場上，充斥著各種“新技術(shù)”，其中的一些在沒有取得完整運(yùn)行數(shù)據(jù)就進(jìn)行工程應(yīng)用；還有一些是打著垃圾處理的旗號(hào)，建成的垃圾處理設(shè)施根本不處理垃圾或很少處理垃圾，目的是包裝成垃圾處理設(shè)施作為“樣板”，推銷其技術(shù)、設(shè)備，或騙取國家投資。這些行為不僅給國家造成很大損失，也損害國產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備的聲譽(yù)。因此，國家應(yīng)建立完善的垃圾處理技術(shù)評(píng)估體系，設(shè)立專項(xiàng)基金，大力支持垃圾處理新技術(shù)設(shè)備的開發(fā)和應(yīng)用，同時(shí)避免盲目使用和重復(fù)使用不成熟的垃圾處理“新技術(shù)”和“新設(shè)備”帶來的損失。